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煤炭资源税改革临门:从价计征 实行费改税

2014/4/8 14:03:24  http://www.ditan360.com/   财经网  人气:46846

  中国低碳网讯 延宕数年的煤炭资源税改革进程,有望很快推行。届时,目前从量计征的煤炭将实行从价计征,税负会普遍提高。

  《财经》记者从权威渠道获悉,涉及煤炭的资源税改革方案已上报国务院,本来今年全国“两会”前就计划实行,但后来又被延期。

  据了解,此次资源税改革包括两方面内容:一是煤炭资源税实行从价计征;二是取消与煤炭和石油天然气相关联的行政收费,实行“费改税”。

  列入税改计划多年的煤炭资源税改革之所以迟迟未能施行,主要原因是由于各方分歧较大,尤其是来自相关煤炭企业的阻力较大,煤企唯恐从价计征资源税后税负无法承受。但中国环境压力日增,尤其是冬天雾霾天气等形势日益严峻,资源税改因此提速。

  此前,财政部部长楼继伟撰文表示,从经济发展的角度考察,资源税从量计征极易造成税负水平偏低,难以发挥促进资源节约和环境保护的作用,改革迫在眉睫。重点是推进煤炭等重要矿产品资源税从价计征改革,清理相关收费基金;适当提高其他仍实行从量计征的资源品目税额标准,进一步发挥税收的调节作用。

  权威人士向《财经》记者透露,目前的改革方案已经在各方面取得共识,阻力已经消除,正在等待一个合适的时机推行。

  从价计征为何必行

  资源税是以各种应税自然资源为课税对象,为调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。目前,中国的资源税征收依据是国务院颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》和《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》,还未上升到法律层面。资源税包括原油、天然气、煤炭、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、其他非金属矿原矿和盐等七个征收税目,但其收入在财税总收入中占比不足1%,是一个小税种。

  从上世纪80年代起,中国开始对自然资源征收资源税,征收模式都是从量计征,即按照应纳税资源产品的销售数量,乘以规定的单位税额计算纳税。

  1994年的分税制改革,对资源税政策进行了较大调整,扩大了征收范围,调整了税收负担,但依旧保持了原来的从量计征方法。在资源产品价格长期管制、价格波动不大的情况下,从量计征有其合理性和相对稳定性。

  近十多年来,资源产品价格出现明显的单边向上趋势,从量计价的方法,很难使资源税收随着资源产品价格和资源企业收益的增长而增加,从而丧失了“促进资源合理开发”的税收调节意义。特别是在很多资源产品价格已较大幅度提升的情况下,资源税在这类产品价格中所占比重过低,资源税从价计征既凸显了前者,也在各地税收收入减少的情况下显现了增加财政收入的功能。

  2010年以来,新一轮资源税改革启动。2010年6月1日,新疆率先进行了原油、天然气的资源税改革试点,对油气以销售额为计税依据,从价计征资源税。同年12月,这项改革推广到西部12个省区。2011年11月,油气从价计征资源税的改革推广到全国。

  长期以来,煤炭在中国一次能源生产和消费中的比例占到70%左右。相对于油气资源,煤炭资源税从价计征的改革涉及面更宽,影响更大,改革也更为复杂。因此,煤炭资源税改革并未随油气资源税改革同时推出,而是被搁置了下来。油气资源之后,煤炭从价征税的改革就成为“最难啃的一根骨头”。

  清费立税是关键

  煤炭从价计征资源税的改革一再推迟,原因之一是现行各项收费制度将何去何从。

  财政部财科所副研究员陈龙认为,中国的资源管理历史中存在着税、租、费并存的分配关系,进一步深化资源税改革,需要明确税、费和租金的性质和作用:一是资源税,它是基于公共权力而形成的,其主要作用是促进资源的合理开发与保护,使资源开发中负外部性内部化,降低环境破坏和污染程度;二是资源权利金,它是基于所有者权利而形成的,其主要作用是维护国家所有的权利,实现资源有偿使用,保护与促进资源的合理开发,矿产资源补偿费、矿区使用费等,从性质上都大致属于国际上广泛使用的“权利金”;三是探矿权和采矿权使用费,它是基于所有权派生的一种产权形式——矿业权和国家对矿业勘查、开发的公共管理权力而形成的,体现的是两种权力的结合;四是特别收益金,它是基于国家公共管理权力而形成的,主要以矿产资源开发产生的超额利润为征收对象,主要作用是调节暴利。

  陈龙认为,深化资源税改革需要进一步明确资源税的功能定位,不能简单地“以租代税”“以税代租”或“以税代费”,而是要探讨建立价、税、费、租联动机制,建立中央、省、县(市、区)政府合理分享机制,充分发挥各自的积极作用,共同促进资源合理开发和使用。

  针对煤炭资源的收费,各省的情况不尽相同。中国煤炭经济研究会秘书长赵家廉对《财经》记者表示,由于此前搞过试点,煤炭大省山西省在全国单独设立了煤炭工业可持续发展基金,现在要“清费立税”,山西希望把这项收费转为资源税,但这样会推高资源税的税率。该项基金的征收标准多次调整,目前的征收标准是动力煤最高每吨18元,无烟煤最高每吨23元,焦煤最高每吨23元。

  赵家廉表示,如果山西省把资源税税率调高到一定程度,其他省份也可能进行效仿,全国都提高,“可能局面不好控制”。另外由于涉及到地方政府的利益,煤炭的清费难度很大,尤其各省出台了不少收费“土政策”,现在收上来的钱花起来很“方便”,一旦转为资源税进入预算管理用起来就不太“方便”了。

  此前,山西省晋中市财政局曾对该市的煤炭资源税情况进行过摸底。晋中市2010年共有煤矿42座,煤炭资源税实行从量征收,税额调整为电煤每吨3.2元,焦煤每吨8元。这42座煤矿2010年上缴国家各种税金217708.38万元,占销售收入的比例为17.54%,上缴各种基金70014.7万元,占销售收入的比例5.64%,上缴行政性收费为35426.11万元,占销售收入的比例2.85%。税费合计323149.19万元,占销售收入的比例为26.04%。其中吨煤销售535.89元,吨煤税金93.99元,吨煤基金30.22元,吨煤行政性收费15.29元。

  晋中市财政局认为,该市煤炭企业税费率是26.04%,与中国2010年宏观税负水平趋于一致。其中税收占67%,上缴的各种基金和行政性收费占33%,比例明显偏高。而且收费征收部门多、成本高,同时各部门占用了大量资金用于本部门经费,使本来不多的资金捉襟见肘,不能集中用于环境治理。

  据《财经》记者了解,2012年有几个煤炭资源大省曾提出,开展煤炭资源税从价计征试点。国务院则提出,如进行试点,增税必须与清费挂钩,即将目前一些煤炭资源收费项目取消。对于地方政府来说,对收费项目拥有减免权,一旦提高税收并降低收费,地方总收入可能会减少,同时失去控制收费项目的权限。因此,提出试点的省份不再争取。

  前述权威人士透露,在清费立税方面,目前的改革方案已经在各层面达成共识,阻力已基本消除。

  计税依据的不确定,也是煤炭资源税改革长期延宕的原因之一。

  国税总局相关人士对《财经》记者表示,煤炭资源税主要是对原煤进行征税,而现在很难见到真正的原煤,基本都要经过初步的洗选加工,因此连计税价格都找不到,无法进行从价计征。另外煤炭开采者很多都是个体户,连账目都不健全,交易多为现金交易,计税价格无法确定,从价计征还容易滋生腐败。

  财政部财科所税收政策研究室研究员孙钢表示,煤炭的品种很多,从量计征相对比较简单,由于价格多种多样,波动又很大,从价计征到底以哪个价格为准很难把握。尤其有些小煤窑销售煤炭根本就不开票据,也没有账目,很难准确掌握其价格。

  税率如何

  目前石油、天然气的资源税从价税率为5%,业内人士认为税率偏低。如果将煤炭收费项目全部转入资源税,是否意味着煤炭的从价税率将会非常高?

  新疆地税局有关负责人分析认为,煤炭资源税税率至少达到8%以上,才能保住新疆目前税费并存的地方利益。

  晋中市财政局分别按照从价计征2%、3%、4%、5%的税率,对该市42座煤矿进行了测算,得出结论为资源税税率每提高1个百分点的计征率,税收贡献率同步递增1%,影响利润率下降1%。以资源税税率5%为例,税收贡献率由从量计征的17.54%增加到22.51%,利润率由25.16%下降到20.19%,调整幅度不是太大,且利润水平仍高于其他行业。

  据此晋中市财政局认为,实行从价征收税率为5%的计征方式,其增收效果是明显的,且对企业利润影响不大。如此,既走出了不科学征收造成的困境,又提高了环境补偿资金的额度,每吨由29.23元增加到50.88元,改革收效显著。

  内蒙古自治区某政府官员此前也表示,目前资源税征收不足每吨煤售价的1%,在煤炭价值中几乎可以忽略不计,这是极不合理的。该官员建议,煤炭资源税税率应为销售额的5%-10%。

  据了解,目前在从量计征模式下,全国每吨焦煤需缴纳资源税8元,其他煤炭的税额标准根据省份的不同略有差异,从每吨2元至4元不等,每年的征收总额不过100多亿元。

  孙钢表示,目前从量计征几乎一省一个征收标准,从价计征之后到底是各地互有差异,还是统一税率,目前尚不明确。他认为,煤炭资源税改革没有必要再像油气资源税那样进行试点,不如全面铺开,施行过程中遇到实际问题再进行调整。

  在开征时机方面,孙钢认为,要看煤炭的产销情况。目前煤炭市场不太景气,煤炭大量积压,煤炭企业经营困难,如果马上推出改革,加税之后不让其涨价,等于加剧了企业的困难;如果提价,销售市场将更加萧条。

  据了解,进入2014年,电煤年度合同签订高峰过去后,秦皇岛动力煤指数连续下跌11周,5500大卡/千克动力煤综合均价累计每吨下跌101元,煤炭全行业利润大幅减少。

  赵家廉说,目前一个普遍看法是从价税率定在2%至10%,中央给出一个这样的幅度,具体标准地方自己来定。他认为目前的税率最高不能超过5%,最好能在2%至4%,相对于从量计征这样的税负已经相当高。煤炭企业目前面临两个重大问题:一是经济效益下滑,煤企大面积亏损;二是煤炭产能过剩。但不管怎样,煤炭资源税必须尽快推行,“已经拖了太长时间,再拖就说不过去了”。

  业内人士认为,资源税改革无疑会增加煤炭企业的税收负担,企业必须及时采取应对措施,包括提高煤炭回采率,提高技术水平努力压缩成本,整合产业链条,实施多元化经营等。

  前述权威人士表示,煤炭资源税改革将全面开征,不再单独进行试点,推行时间就看国务院领导的决策。

  近年来,财政部财科所所长贾康多次呼吁尽快进行煤炭资源税改革。他认为,现在一吨煤的税负无关痛痒,如果变成5%的从价税,税负会提高多倍。然后再配套电力改革,前端是电力回归商品属性定位进价入网机制,后端是电输送到批发零售环节,将会出现釜底抽薪式的改革。另外,这种改革也一定推导到最终消费品,水和电都更贵了,中等收入阶层需要改变消费模式,政府也必须及时适度提高低保标准。

  山西省财政厅日前发布消息称,山西省继续暂停提取“煤炭两项资金”,时间为今年1月1日起至国家煤炭资源税改革方案正式公布实施之日止。“煤炭两项资金”指矿山环境恢复治理保证金和煤矿转产发展资金,是山西省煤炭工业可持续政策措施试点中的两项经济政策。煤炭业内人士认为,暂停收取煤炭资金将有效减轻煤炭企业的负担,同时也是在等待资源税从价计征改革。
 

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