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广东碳市场回望:市场先行+公众参与

2017/11/29 14:30:20  南方能源观察     人气:8232

  全国碳排放权交易市场相关政策和技术已准备就绪,待国务院批准后即启动实施。全国七大省市级碳市场试点已运行数年,运用市场机制降低减排成本已是共识。以市场化程度高而著称的广东,希望将市场基因引入低碳领域,让碳市场更好地发挥降低减排成本的效用,并通过巧妙的设计让普通公众加入到减排行列。

  明确的经济信号——配额有偿发放

  广东是国内七个碳交易试点中唯二的省级试点,碳配额发放总量约是深圳的十倍,体量位居七试点之首。

  除此之外,广东省碳交易试点机制设计中最突出的特点,是引入了拍卖机制。

  与其他试点主要免费发放碳配额不同,广东省在碳市场启动之初就借鉴了欧盟经验,设置了碳配额有偿分配机制,希望通过拍卖让企业直观感受碳配额的价值,从而关注自身的碳资产管理。

  2012年,广东省碳交易启动前,广东省人民政府在《广东省碳排放权交易试点工作实施方案》中提出,将“实行碳排放权有偿使用制度,碳排放权配额初期采取免费为主、有偿为辅的方式发放”。随后,广东省发改委印发了《广东省碳排放配额管理实施细则》(以下简称《细则》),明确了有偿分配的方案。

  具体实施方式为,每季度组织一次有偿配额竞价发放,除电力行业外的工业行业控排企业,有偿配额购买比例原则上不超过3%;逐步提高电力行业控排企业有偿配额比例,到2020年达到50%以上。

  为了让所有控排企业都参与有偿配额的竞价发放,《细则》规定,“控排企业和单位每年须按规定的有偿配额比例从省政府确定的竞价平台购买足额有偿配额,累计购买的有偿配额量没有达到规定的,其免费配额不可流通且不可用于上缴”。

  《细则》中还明确配额有偿竞价的底价为60元/吨。这一价格也成了企业购买配额的成交价格。至于为何定价60元/吨,了解配额分配机制的有关人士告诉eo,这一价格是参考当时欧盟、加州碳市场的碳配额价格,并结合广东省各个行业碳减排成本测算综合考虑的结果。

  “60元/吨的碳价不一定合理,但至少给市场提供了一个明确的价格信号。”上述人士表示。

  有了这一系列措施,控排企业在碳市场启动之初,就付出了真金白银参与其中,尤其是碳排放量大户电力行业,花费最多。这笔额外的支出,促使控排企业对碳市场、碳配额的价格有了一定认识,意识到碳市场和以往靠行政手段推动的碳试点有所不同。

  不过60元/吨的拍卖底价也主导了整个碳市场的价格。由于控排企业在进入市场之初,就在一级市场以60元/吨的价格购买了3%的碳配额,在之后一年的履约期内,基本没有以更低价格抛售的意愿,使得整个二级市场的价格维持在了60元/吨以上。同年,其他试点地区也启动了碳交易,市场价格基本维持在30元/吨左右,省内外碳价差距如此之大,让一些广东控排企业有点“想不通”,开始向主管部门反映。这其中,以当年效益最差的钢铁行业为最甚,主管部门综合考虑了其他试点的价格和企业诉求后,做出了相应调整。

  2014年,广东省发改委公布了《广东省2014年度碳排放配额分配实施方案》,对有偿配额分配政策做了较大改动。

  首先是电力企业的免费配额下调了2%,降至95%,以刺激需求。其次,为了让拍卖规则更加合理,改有偿配额强制购买为企业自主购买,允许投资机构参与竞价。接着是调低了竞价底价,并采用阶梯上升式底价引导市场形成“涨价”预期——四次竞价底价分别为25元/吨、30元/吨、35元/吨和40元/吨。最后是增加了市场调节机制,回收剩余配额,待到出现配额紧缺或价格异常波动的情况时,“省发展改革委可动用市场调节配额增加有偿配额竞价发放的数量及次数”。

  不过,这一主管部门试图通过拍卖机制发现并引导价格的设想,并没能很好达成。相关人士解释说,碳配额的价格最终仍由供求关系决定,在碳配额整体供过于求的大背景下,一级市场的拍卖价格无法对二级市场价格形成引导作用。

  好消息是,到了试点第三年,随着市场参与者对碳市场熟悉程度的加深,二级市场活跃度有所提升,交易价格也更具参考意义。

  鉴于这种情况,主管部门开始考虑用二级市场的价格反过来指导一级市场。于是,广东省发改委在发布了当年的碳排放配额分配实施方案后,又专门发布了《广东省2015年度碳排放配额有偿发放方案》,新推出了政策保留价,参考了二级市场配额挂牌点选或挂牌竞价交易的成交价,即将竞价公告日前三个自然月这一价格加权平均的80%,作为有偿竞价的最低有效价格。

  据了解,将政策保留价定为平均成交价的80%,是希望吸引更多的主体参与。运行一年后,2016年,主管部门又将这一比例提高至100%,即有偿竞价的最低有效价格就是二级市场价格的加权平均价。这一规则延续到了现在,目前还未做出调整。

  政策保留价的推出,试点碳市场二级市场的价格终于高出了一级市场,在相关人士看来,“这一举动真正实现了一二级市场联动,更加合理地反映了市场实际供需情况,市场也趋于理性。”

  市民的“低碳账户”——碳普惠

  除了独有的碳拍卖机制,广东省低碳工作开展的另一个特别之处是碳普惠,一个独立于碳市场之外的全民减碳激励机制。

  中国赛宝实验室广东省碳普惠创新发展中心(以下简称“中心”)主任聂兵告诉记者,广东省碳普惠的开展,缘起于主管领导的建议。2014年,时任国家发改委副主任解振华和广东省常务副省长徐少华了解到英国正在尝试进行个人碳排放管理,认为十分有意义。

  当时,广东碳市场试点刚刚启动,主要针对碳排放量较大的企业,尚未囊括个人和小微企业。但事实上,个人生活和小微企业的能耗在全社会能耗中的占比可高达30%,据介绍,这一比例在发达国家更高。促进碳排放量小、分散度高但总量可观的个体减排,成了碳普惠的目标。

  2015年7月,广东省发改委发布了《广东省碳普惠制试点工作实施方案》,标志着碳普惠在广东正式展开。2016年1月,广东省发改委又发布了《广东省发展改革委关于首批碳普惠制试点工作方案的批复》,同意广州、东莞、中山、惠州、韶关、河源6地市为首批试点,试点期为3年。2016年6月,广东省发改委批复同意设立“广东省碳普惠创新发展中心”作为广东省碳普惠推广机构,协助推进省碳普惠制试点工作。

  碳普惠,按照字面意义理解,就是低碳行为得到普遍的惠及。不过,聂兵解释说,中心给普惠新增了“普及”这一重含义,即碳普惠首先是向公众普及低碳理念,再惠及接受了低碳理念并践行低碳行为的个体。

  “碳普惠不仅是理念宣教,也是惠及制度,特别是要让有低碳行为的个体有获得感。”聂兵介绍说,这种获得感并不局限于经济上的回馈,也可以是类似认同感的精神回馈。

  如何开展碳普惠的工作?聂兵和他的团队想到了眼下十分时髦的互联网+大数据的模式。聂兵解释,与碳市场是在政策强制下产生的一种排放权交易体系不同,碳普惠希望依托于互联网平台,把每个人和小微企业在日常生活、工作中的碳减排信息记录下来,然后让信息来产生价值。

  相比碳市场对政策较强的依赖性,碳普惠更加取决于公众对低碳理念的接受程度。缺少政策的强制、更加分散的目标群体等因素都让碳普惠的前期工作开展相较碳市场更困难,但聂兵认为,一旦寻找到合适的商业模式,让更多人接纳并参与其中,碳普惠会比碳市场具有更强的生命力。他表示,目前碳普惠面临的难题是如何低成本地收集公众减排信息,并将这些信息转化。

  碳普惠首先要解决的问题是如何产生信息,即如何量化个体的低碳行为,计算出碳减排量。为此,广东省已经开发出了二十多种方法学,涵盖了人们生活、出行、消费等方面,可以对公众的低碳行为进行核算,核算减碳量后再以“碳币”的形式进行赋值。

  聂兵解释道,“这些碳币有点类似于阿里旗下‘蚂蚁森林’中的能量,只不过在碳普惠中,碳币产生的算法会公布,方便公众了解自身减碳缘由,也可促进公众进一步加强减碳行为”。

  有了方法学,接下来要解决的是如何收集数据的问题。为此,中心在2016年初开始搭建碳普惠省级平台系统,主要包括官网(WEB端)、微信服务号和商户APP三部分,同年10月平台上线试运行,目前已经吸引了2万余名用户。

  有了平台之后,需要解决的就是激励机制的问题,这也是碳普惠机制设计最困难的一部分。目前中心对碳普惠设计了四种激励方式,分别是商业激励、政策激励、交易激励和公益激励。

  其中商业激励是指碳币可以兑换商业企业的产品或者服务优惠,政策激励是指碳币可以兑换政策指标或者享受公共服务优惠,交易激励是指公众低碳行为减碳量经核证后可作为碳普惠自愿减碳量(PHCER)用于抵消纳入碳市场范围控排企业的实际碳排放,公益激励是指碳币可兑换实现一些公益行为。

  但这四种模式在实际操作中都遇到了一些瓶颈。

  首先是商业激励遇冷。据中心负责市场推广的平台运营部经理史丽颖介绍,目前由于碳普惠还处于推广初期,吸引到的用户较少,面对较小的流量,商家的积极性不高,很少会给出很有竞争力的优惠,反过来也更难吸引到客户。中心未来的想法是多选择一些和低碳相关的企业,比如一些自身也有低碳宣传需求的企业,例如BRT、南航、摩拜等,希望能更易突破,另一方面也会加强对碳普惠的宣传力度。

  碳普惠实施初期,最有效的宣传手段应该来自政策激励,通过政府让利,最快地让公众关注和参与其中。中心曾向主管部门提出过一些设想,比如碳普惠和积分入户、车牌摇号等政策相结合,给碳币拥有者一些相应优惠。但这仍是一些初步构想,具体措施仍有待政府部门的内部协商。

  虽然在政策激励上未有明确信号,但在交易激励上,政府部门已经做出了明确部署。2017年4月,广东省发改委发布了《关于碳普惠制核证减排量管理的暂行办法》(下称《方法》),正式将PHCER归为碳排放权交易市场的补充机制,实现了碳普惠与碳市场的互动。

  PHCER可以理解为标准化程度更高的碳币,目前只备案了森林保护、森林经营、安装分布式光伏发电系统、高效节能空调、家用型空气热源热泵热水器五种碳普惠方法学,且只适用于六个试点地市。

  六个试点地市的碳普惠各有侧重,其中广州市以建筑和交通领域为主,中山市以交通和低碳消费为主,河源市以绿色景区和低碳产品为主,东莞市以低碳社区为主,韶关市以林业碳汇为主,惠州市以交通为主。

  聂兵表示,目前这种交易机制还处于探索阶段,主要有两方面的困难,一个是方法学的开发,一个是与未来全国碳市场的衔接机制。

  《办法》中指出,省级PHCER“原则上等同于本省产生的国家温室气体核证自愿减排量(CCER)”,但PHCER和CCER仍有区别,其中CCER多指企业项目层面的减排量,边界清晰,便于核证,但PHCER多是个人和小微企业产生的减排量,所有权分散、核证困难。

  由于碳普惠带有宣传与鼓励性质,如果同CCER一样,过多强调PHCER的可核证、可测量、可报告的属性,可能会导致成本过高。为了降低数据收集的成本,并确保数据的可靠性,目前在林业碳汇方面主要运用政府普查数据,而一些低碳产品使用方面,如光伏、节能空调、空气热源泵等主要依靠用电数据。

  尽管目前PHCER已被列为广东碳市场的补充机制,可以用于抵扣配额,但未来全国碳市场可能只会纳入CCER,将PHCER纳入的可能性不大,让PHCER以权证的形式进入碳市场或许是一种更好的方式。比如可以将PHCER与现在的拍卖机制相结合,规定企业需要拥有一定量的PHCER才能参加拍卖,从而提高PHCER的价值。

  公益激励目前仍在探索中,现有的思路是通过鼓励碳币拥有的个体将碳币捐出,再由中心联合一些热心公益的组织,比如现在中心与广州购书中心合作,希望将公众所捐的碳币用于换购图书,再将图书捐至偏远山区。

  碳普惠的激励模式还有很多需要探索的地方,但作为一种全新的促进全民减排的机制,已经吸引到了一些其他省份的注意力。据了解,中心曾与江西、内蒙、河北、河南等七八个省份的发改委接触,对方均表示了对碳普惠制度的兴趣,而广东省也一直持有开放的态度,很愿意和其他省份开展跨区的碳普惠交易等合作。

  尽管已经受到各方关注,碳普惠若要超越概念倡导阶段,就必须找到可持续的商业模式上。一个可行的选择,是通过刺激消费端购买低碳产品,带动生产端,反过来再让生产端参与碳普惠,惠及消费端以形成良性循环。


来源:
http://www.ideacarbon.org/archives/44686


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