关于利用市场手段推进跨流域协同治理及发展的建议

两会召开之际，针对目前我国环境领域的状况，E20环境平台联合第十三届全国人大代表、安徽科达洁能总裁、江苏科行环保董事长刘怀平、120家环境优秀企业、E20研究院特聘研究员、专业研究智库/联盟四大专业力量，再次筛选出环保产业的20个“痛点”形成20个产业议案——“议20”。本文为议案四：关于利用市场手段推进跨流域协同治理及发展的建议。

E20研究院联合

倍杰特国际环境技术股份有限公司、北京爱尔斯环保工程有限责任公司、北京安力斯环境科技股份有限公司、北京格林雷斯环保科技有限公司、北控水务集团有限公司、北京海普润膜科技有限公司、北京凯谛思工程咨询有限公司、成都市兴蓉集团有限公司、锦江环境股份有限公司、江苏新奇环保有限公司、岭南园林股份有限公司、启迪桑德环境股份有限公司、青岛合能环境技术有限公司、苏州德华生态环境科技股份有限公司、深圳维拓环境科技股份有限公司、天津膜天膜科技股份有限公司、中交生态环保投资有限公司、中持水务股份有限公司

议案四：关于利用市场手段推进跨流域协同治理及发展的建议

简介：当前，由于行政分割带来的跨流域的治理及协同发展，均存在很大的障碍。建议国务院、发改委、住建部，鼓励利用市场化手段推动跨流域的协同治理与发展，探索建立跨区域环境治理协同机制共建共享机制。

流域的协同治理及上、下游协同发展，一直是我国生态环境治理中难解决的问题，也是阻碍生态环境质量改善目标能否持续的问题。特别是在“两山论”指导下的新时代，生态文明建设以及 “创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念指引下，流域需要协同治理与发展。

在推进流域治理的几十年时间里，我国投入了大量的人、财、物、力，在探索跨行政区域的流域治理及区域发展上已取得了一定成绩，特别是“河长制”的推行,为解决当地存在的跨流域水体治理问题开辟了一条通道。此外，江苏、浙江等省市在跨流域水体治理上探索出了一些重要的举措，比如：水环境资源“双向”补偿机制和方案的建立。但是，从全国流域治理的总体上看，跨流域的污染治理与发展仍然存在着一些问题：流域间的污染治理无法协同，因此导致无法达到系统化、最优化投入;上、下游之间的协同发展不足;无法形成有效的资金来源等。之所以存在上述问题，主要是由以下原因造成。

(一) 地方政府决策缺乏流域整体思维，降低了水环境管理的效率

我国的水环境管理存在多龙治水的现象，各级政府相关部门投入的人力、物力和财力比较分散，统一协调不够，投入产出效率低。从流域保护角度出发，流域范围内的各相关政府部门、工业企业、环保社团和普通公众都是流域保护的利益相关者，应对流域环境实施共同治理。但是，由于未建立流域水环境管理的框架，各利益相关者缺乏沟通，未将有限的资源投入到最需解决的水环境问题上，降低了水环境管理的效率。“新安江流域补偿机制”在推动上下游区域经济协同发展，就是完全依赖行政手段，相关各方各部门都要参与到跨区域的补偿工作之中，却缺少了顶层整体思维的构建，导致补偿工作收效有限。

(二) 跨行政区域的协作机制不健全，加大了流域系统化管理的难度

根据《水污染防治法》，跨行政区域的水污染纠纷由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。目前，我国水环境管理主要是按照行政区域进行分工管理的，由于地方行政分割、跨行政区域的协作机制不健全，地方在取水、排污等问题上追求本行政区域综合利益的最大化，缺乏对下游利益的考虑，导致出现上下游跨界断面水质目标不一致的情况，进一步加大了流域系统化管理的难度。

(三) 市场手段利用不足

当前，在我国跨流域的治理中，对于市场化的利用严重不足。而且，经过近二十年的发展，目前我国已经出现了一批具备治理及服务实力的环境治理企业，我国在流域治理中对于专业性公司的力量利用也不充分。

流域跨行政区水污染问题，本质上是经济发展与生态环境保护之间的矛盾问题，特征上体现为稀缺资源配置冲突性、区域发展不可持续性、社会发展无序性。当前，急需寻找系统化解决方案推进当前我国跨流域的协同治理及发展。基于此，我们特向国务院、发改委、住建部提出以下建议：

(一) 建议设立流域水环境治理联席会议制度

要从国家战略层面成立独立、权威的跨流域/区域治理机构，统一管理流域/区域内的生态治理问题。成立由流域管理机构、地方政府与社会公众等共同构成的联席会议组织委员会，通过定期召开联席会议，以利益相关者合作协商的方式，对流域水环境治理中的问题进行协调。同时，在流域水量和水质问题的管理上，建议成立流域水资源综合管理机构。另外，必须强化流域管理机构在跨行政区水污染治理中的角色，领导和协调跨行政区水污染治理工作。

江苏赣榆县和山东莒南县联合治理龙王河流域水污染就是一个很好的实例，在治理过程中，两县政府间形成经常性的联席会议制度，两地环境监察人员建立了联合督察机制。江苏和浙江两省在协商治理澜溪塘流域水污染过程中，双方地方政府建立了市县镇三级互动，发挥了政府间合作的优势和主导作用，社会公众和团体对经济项目的环境评价实现了至关重要的参与权、知情权和话语权。江苏、浙江和上海在共同治理太湖流域水污染过程中，建立了多级政府之间的信息披露制度、行政监察制度和联席会议制度，政府、市场和社会公众都能参与共治，水利、环保、财政、农业等部门都能联动合作。

(二) 要充分利用市场的力量解决跨流域治理问题

市场是能够打通条块分割的“利器”。因此，要充分利用市场的力量，引入专业化的公司进行流域的综合治理，解决流域治理中条块分割的问题，推动上、下游之间形成生命共同体。政府应积极引导与鼓励具备效果服务实力的资源整合型大型平台企业投入流域生态环境保护中，大力推进整个流域的生态环境治理面向系统化、最化化。以专业化的服务为载体，一方面有效解决政府对流域生态建设基础设施投入不足和运行效率不高的问题，另一方面能够彻底打破过去因地域分割而形成的片段式河流治理状况，促进流域生命共同体的建立。同时政府坚持流域管理的市场化运作，遵循市场需求，才能最终实现资源和要素优化配置及流域补偿效率最大化的目标。

(三) 建立跨区域环境治理协同机制，促进区域间的协同发展

要逐步建立起流域/区域内政府间协同治理的横向协调机制，共同应对跨流域跨区域治理问题。从不同区域的整体统筹考虑，根据实际需求制定并实施治理政策，倾听诉求，协调冲突。 跨流域/区域治理机制要通过统一决策和统一协调，以法律、规划等方式实现区域间的协同发展。