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碳定价对交通部门能源转型的推动(二):中国的交通部门仍面临挑战

2018/9/5 10:28:14  http://www.ditan360.com/   磐之石环境与能源研究中心  人气:13065

中国的全国碳市场于2017年底正式宣布启动,尽管在设计之初是要纳入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等八个重点排放行业;不过在全国碳市场上线之时,电力部门是唯一纳入的行业[1]。对于交通领域来说,之前纳入碳市场的航空部门现在也暂时搁置,更不要说公路交通部门了,但是关于碳定价对于交通领域的推动作用还是值得探讨的。尤其是在中国的汽车保有量快速飙升的情景下,如果不将公路部门纳入到碳交易体系,那么碳税或低碳排放标准是不是更适合中国的实际情况呢?

 我们在上一篇文章中介绍了美国加州以及瑞典的交通部门碳定价体系的案例,本文将对中国公路交通部门的能源消耗及碳排放做一个简要的回顾,然后展望一下中国未来交通领域的低碳发展策略。

 中国交通部门能源利用现状

据公安部统计,截至2017年底,我国机动车保有量已达3.10亿辆,其中包括汽车2.17亿辆[2],这一数据相比于2008年的1.70亿辆机动车和0.65亿汽车保有量来说,应该是飞速增长,尤其是汽车保有量,已经发展到十年前三倍以上的规模了。

 在交通用能方面,研究表明到2020年我国交通运输能耗将继续增加至6.4亿吨标准煤,较2015年增加37.2%,年均增幅在6.5%[3]。如果考虑到在“十三五”期间的能源消费总量控制,即全国能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内,那么交通运输能耗总量目标的实现将面临着很大的压力。其中,特别需要关注的是私人轿车的能耗总量,因其年均增速要高于交通行业整体能耗总量的年均增速。

 近年来,我国交通部门碳排放迅速增长,由于化石能源使用带来的二氧化碳排放量由2005年的4.1亿吨(占全社会碳排放总量的7.7%),增长至2010年的7.7亿吨(占排放总量的12%);如果按此情景继续发展,那么到2020年交通部门的碳排放量将达到16.6亿吨[4]。考虑到届时交通以外其他部门的碳排放量已经增长缓慢或者有些都已经接近达蜂,那么交通部门的碳排放占比将进一步提高。

 但是反观中国现有的交通领域碳排放控制政策,除了“十三五”能耗总量以及能耗强度这两个间接二氧化碳控排目标,交通领域目前并没有其他经济措施或碳排放标准。只有航空业在全国碳市场建立之初有考虑要纳入,但是目前已经不在覆盖的范围之内了。

 至于碳税,关于是否征收的讨论一直都没停过。尤其是在环境保护税(简称环保税)是否应该将二氧化碳排放也纳入征税之列。环保税已于2018年1月1日开征,但是目前的环保税并不包括二氧化碳,也就是说二氧化碳并没有被当成一种需要征税的污染物。这其中的原因是多方面的,可能是出于经济考量,也可能是要让碳排放权交易体系承担更多碳减排的责任。但是对于交通领域的碳排放,由于交通工具作为能源用户的分散性特征,将其纳入碳市场会有很大的行政成本方面的顾忌。

 展望中国交通领域低碳政策发展策略

中国如何由石油为主的交通运输业,向更低排放能源驱动的路径转型,是政策制定者面临的问题,中国交通领域的碳排放控制政策从目前的几乎没有到逐步建立,并能够协同有效控制住交通行业的排放,这一过程可能会比想象的要漫长。但是中国却不得不要去应对这个挑战,因为一方面是中国需要履行对于国际气候协议所达成的承诺,另一方面也是交通行业能源转型的发展要求。通过简要回答以下几个问题,将有助于我们了解交通领域低碳政策制定时所需考虑的一些必要因素。

 1. 交通部门能纳入到全国碳市场中吗?

考虑到中国已经建立起了全国碳市场,虽然交通部门并不在其中,但是只要ETS这个机制建立起来,逐步将航空、公路交通纳入其中并非不可实现。航空业是最有可能的,因为之前所讨论的八个覆盖行业就包括国内航空业。而对于公路交通部门,采取类似加州的做法,也就是将燃料供应商纳入碳市场也是一个可行的政策选择,因为中国目前已经有了进行碳交易的基础,从操作的可行性方面并没有什么大的障碍。当然面临的挑战也是显而易见的,因为国内的燃料供应企业往往是超大型国企,让他们能参与其中可能会面临想象不到的阻力,当然如果他们要配合的话也是政府一纸命令就可以快速实现的事情。

 2. 碳税如何促进交通部门的能源转型?

在碳市场基础上叠加碳税政策可选的方式有以下三种:1)为避免两者调节范围重合,碳税仅覆盖碳市场之外的行业;2)碳税覆盖碳市场中的一部分行业,减少政策叠加;3)二者覆盖范围重合、共同调节。对于交通行业来讲,更有可能被政策制定者采纳的是碳市场不覆盖交通行业(航空除外),避免政策重叠而仅对化石燃料的使用征收碳税。

 然而,目前国内交通部门连环保税都没有开始征收,何谈碳税呢?最新的《环境保护税法》里十二条就提到机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放应税污染物暂予免征环保税[5]。不过,随着整合多个部门职能的生态环境部在2018年4月中旬正式挂牌,可能是一个利好消息,因为生态环境部将开始负责所谓的“新污染物” 二氧化碳,即大气污染防治和气候变化应对将被统一管理[6]。对于环保税来说,如果能对尾气排放征税,那么二氧化碳就可以名正言顺的作为需要控制的污染物纳入其中。

 从能源角度讲,仅实施碳税对于交通部门的能源转型并没有太大的促进作用,虽然它会向消费者释放出价格信号,进而减少个体的燃油消耗量,但是从瑞典的交通部门能源消耗统计就可以看出来即使实施了碳税,交通能耗依然在增加,主要由于汽车数量的持续增加以及替代的低碳燃料(包括电动汽车)发展缓慢。

 3. 多政策配合是交通部门去碳化之路吗?

如果全国碳市场对于特定行业有了绝对排放总量控制,那么在此目标下,碳税与碳交易如果设置不当可能会存在冲突,需要政策制定者能够对于如何协同促进碳排放量削减给予重视。 所以如果需要实施碳税,则应该对于碳税调节范围进行划定,或者适当划分碳税和碳交易的调节范围,尽量避免两者覆盖范围的重合;因为这样将会大大降低碳税对碳交易配额的负面影响,并有益于两者协同减排效应[7]

 从国际经验来看,碳税与碳排放权交易机制联合运用的实践在交通领域并不多见。虽然冰岛、丹麦、法国、瑞典、英国等许多欧洲国家都在同时使用碳税和碳交易,但是对于交通行业,碳交易并不将其覆盖,而是以碳税作为主要碳定价方式;前述案例中的加州,则选择了碳交易和排放标准并行的体系。

 4. 如何发挥个人的力量?

从货运、城际客运和城市客运的减碳潜力对比看,货运和城市客运是未来控制交通部门碳排放的重点领域[8]。特别需要关注的是私人轿车的能源消耗量,因其年均增速要高于交通行业整体能耗总量的年均增速。

 因此,除了行业层面的整体政策,从个体角度出发也是交通部门化整为零的可选政策之一,也就是基于个人交通排放的碳交易制度,这种自下而上的方式在碳减排初期或任务量较小时存在优势,而当覆盖量与交易量过大时个人碳交易制度可能不会有效运作[9]

 此外,如何通过公众意识提高的宣传或汽车企业和燃料供应企业的配合,来让消费者知道自己所开的小汽车如果使用更多化石燃料,将会产生更多的污染物(包括二氧化碳)。需要确保化石燃料污染的成本以及低碳技术的价值能更好地反映在燃料中,以帮助消费者在购买汽车时能将新能源汽车摆在考虑范围之内。

 结语

由于其分散性和移动性的特征,交通运输行业相比于其他行业更需要借助碳定价政策和/或排放标准制定来实现能源转型的目标。中国已经建立起来的碳市场对于交通部门来讲是一个很好的政策基础,不管未来交通部门是否会纳入,起码让行业对于碳定价政策不会产生抵触。至于不同的碳定价政策是以何种组合以及在何时实施,这个是不确定性很大的事情,但是可以确定的是中国的交通运输业的能源转型已经开始,而且碳定价政策是可以促进这种转型进程的。

 

 

尾注:

[1] 电力行业与碳市场:是值得期待的“八分之一”吗?《磐石环境评论2017》.

[2] 2017年全国机动车和驾驶人保持高位增长[J].道路交通管理,2018(02):6.

[3] 王红.中国交通运输能源消费:变化趋势、影响因素与需求预测[J].重庆理工大学学报(社会科学),2017,31(07):28-37.

[4] 张扬,熊小平,康艳兵.我国交通部门碳排放影响因素及减排路径研究[J].环境保护,2015,43(11):54-57.

[5]《中华人民共和国环境保护税法》http://www.zhb.gov.cn/gzfw_13107/zcfg/fl/201704/t20170417_411610.shtml.

[6]李干杰:生态环境部有“五个打通”把分散的职责统一。链接:http://env.people.com.cn/n1/2018/0317/c1010-29873503.html.

[7]]魏庆坡.碳交易与碳税兼容性分析——兼论中国减排路径选择[J].中国人口·资源与环境,2015,25(05):35-43.

[8]张扬,熊小平,康艳兵.我国交通部门碳排放影响因素及减排路径研究[J].环境保护,2015,43(11):54-57.

[9]赵立祥,吴松岭.碳减排路径模式选择研究——基于私家车管控的个人碳交易和碳税比较[J].安全与环境学报,2017,17(02):688-693.

 

 本文作者 林佳乔

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