曾鸣:英国新一轮低碳电力市场改革及启示(五),中国低碳网,低碳经济第一门户 Low Carbon of China

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曾鸣:英国新一轮低碳电力市场改革及启示(五)

2017/7/7 10:41:12        
中国低碳协会   
来源:中国低碳协会

在未来10年英国电力系统大约现有发电容量的25%要退役,这些发电容量主要是煤电和核电。要想继续保证电能安全、可持续、低碳地向全社会供应,英国就必须增加发电容量投资。但是,目前英国的电力市场机制以及相关的电力管理体制是不能够实现经济有效地增加电力投资这个目标的。或者说,对于电力投资规模和电力投资速度这两个方面的要求,现有市场制度和管理制度都是不能够满足的。

  为此需要形成有利的外部条件和外部环境,以便吸引所需要的投资(包括投资规模和速度)。前面论述了通过引入基于差价合约的上网电价机制 (简称FiTCfD机制)、碳减排及容量机制等政策以解决投资问题,确保供电可靠性。但这些新政策需要特定的实施计划和制度安排以降低投资风险,因此,为了增强投资者的信心,英国政府认为,设计一个透明的、持久的、坚定的以及可信赖的制度框架以保证电力市场一揽子改革措施的有效实施是至关重要的。

  英国电力市场新制度框架设计的基本构想

  英国目前的市场模式,是由政府制定政策并且由一些执行机构(例如Ofgem,E-Serve)来执行这些政策。国家电网公司(NG)是一个电力系统运行管理机构,同时拥有英格兰和威尔士的输电网。在苏格兰,输电网归SP输电有限公司和ScottishHydroElectricTransmissionLimited共同所有,负责运行大不列颠(GB)的输电网。

  Ofgem则是一个市场方面的管制机构。但研究发现英国当前的市场模式已无法满足FiTCfD机制以及容量机制这些新政策的需要,迫切需要设计一个新的制度框架来保障这些新政策的实施。

  结合低碳电力改革的目的,英国政府确立了制度安排的基本思路,即建立一个实施机构,担当一个容量合同方的角色或者由它来监督供电商与发电商之间合同执行情况,而政府继续担当政策制定者的角色,同时政府还要提供法律框架,并确定执行机构的工作目标。该制度框架的设计需要满足以下的要求:1)责任制原则。确保一个合适的责任制原则,在设计和实施相关政策时要做到透明和透彻;2)独立性/自主性。要能够使得其运行与政府保持一个“arm’slength”,并且在一个 所要求的治理框架下运行;3)信贷可靠性。承诺投资者可以获得一个可靠的经济回报。这里的关键是要建立合适的机制,以使得投资者保持投资信心;4)专业性要求。所设计的实施机构的成员要掌握电力市场运行方面的知识和技能,以便能够有效地预测未来的电能供应与需求,并分析各种低碳发电技术和不同的系统供电可靠性水平所产生的效益与成本。同时,所设计的实施机构的成员还需要具有专门的金融与商业技能,以便能够设计有效的合同机制和定价机制;5)价值最大化。确保能够以最优成本效益的方式 (消费者付费最低的方式)来实现政府的政策目标。

  新制度框架的实施模式

  为了较好地执行相关的政策及其制度,政府部门和执行机构必须具有一些相应的核心职能。对于不同的政策的执行,其职能的划分会有所不同,并且要取决于容量机制所采用的实施模式。

  总而言之,所要具备的核心职能包括:1)确定总体的政策实施模式和实施目标,即要对于政策确定总体的实施模式和战略性输出结果,以保证政府目标的完成。例如供电可靠性目标、电力系统碳减排目标以及成本效益目标。这个职能将要由政府来   承担;2)将政策目标转换成为技术要求,即要制定出政策实施计划。例如,要在一个透明的实施计划中确定一个详细的技术要求,这些技术要求和实施计划为各个市场成员所理解。这个职能很可能也应该由政府来承担,当然也可以转移给一个或者若干个arm’slength的组织机构来承担;3)合同的实施,即在合适的情形下,并且在合同实施情形下与市场成员进行谈判(包括与发电商的直接合同谈判,或者作为发电商和供电商之间的第三方,对于合同进行监督);4)数据的协调与付费的管理,即以一个实时的有效的方式收集大量的数据,以及对于复杂的计算和潜在的大规模付费进行管理;5)监督与执行,即确保符合所要求的技术标准,并且对于义务的履行情况进行监督和管理。

  这个实施模式的组成包括计划与评估过程,完成这个过程能够使得由政府确定的政策目标和政策模式转变成为政策的具体实施方案,以确保实施机构和政府对于投资者的承诺能够兑现。

  如果没有一个合适的实施措施,那么再好的方案也达不到应有的效果。在这方面我国已经有了不少的经验教训。如近年来实施的大用户与发电企业直接交易试点,以及节能发电调度试点都是由于缺乏合理有效的实   施措施而没有取得预期成效。英国的这些做法对于我国具有一定的借鉴价值。

  执行机构的选择

  完善的制度和实施模式的推广,可能需要一家或者多家执行机构来实现相关的制度安排,这主要取决于所选择的容量机制。实施FiTCfD与实施容量机制之间存在有协同作用,这种协同作用表现在:1)信息技术系统的类似性;2)合同的管理;3)发电商与供电商的关系以及需要对于两个机制之间的相互影响进行管理。在这种情况下,由一个执行机构来同时承担两个机制的执行可能是比较合适的选择。这个观点对于我国电力体制改革方案的设计很具有参考价值,因为长期以来,我国电力体制改革工作的不协调问题比较突出。当然,也有一些政策组成是彼此不相同的,因此应该由不同的执行机构来执行。长期以来,我国电力管制职能分散于多个机构,“多头管制、政出多门”的现象较为严重。目前,国家发展改革委只管电价,国家能源局负责项目发展和市场监管,地方经贸委负责电量计划制定和分配,国资委偏重管理考核和人事任命,这使得各项管制职能不能形成合力,大大降低了政府电力管制的整体效   率。当然,也有一些政策组成是彼此不相同的,因此应该由不同的执行机构来执行。

  特定的执行职能 (例如数据的协调,付费的管理以及执行)可以由一个独立的机构来承担或者由同样的执行机构来承担。对于英国而言,执行机构可以是以下几种可能:1)一个新的执行机构或者非部门化的公共机构;2)一个现有的公共机构;3)一个新的公共合作机构;4)一个私营的机构。《白皮书》还指出,英国政府将继续研究有关制度设计的问题,力求做到制度设计与给出的关键准则和需要考虑的主要问题相一致。

  英国新制度框架的设计对我国电力市场化改革具有十分重要的启示。我国不论是电力体制改革还是低碳电力系统的建设,也都需要进行制度框架设计。回想这十年电改所走过的路,应该说一个高效的制度框架以及具体的职责设计是非常重要的。否则的话,就会出现很多的不协调问题和“扯皮”问题。因此,英国的经验值得我国认真地借鉴和参考。

  英国电力工业的大环境与我国不同,其制度框架的相关设计并不完全适用于我国,但是,其关注重点和改革措施为我国提供了很好的借鉴。如何结合我国国情、电情、民情制定适用于改革所需的制度框架,以应对低碳发展目标下的各种挑战,是值得电力工业相关决策部门深入研究并回答的问题。