气候谈判破僵局：绿色增长制度比具体减排数字更重要

2013/11/12 16:57:29  http://www.ditan360.com/   21世纪经济报道

　　11月11日， 为期两周的第19届联合国气候变化公约框架大会在波兰华沙开幕。

　　虽然每年气候谈判大会的官方网站都会声称谈判取得重要进展，但不少业界人士认为，气候谈判已经陷入僵局，而气候却一直在恶化。如果这种状况持续下去，人类最终将会自食其果。

　　气候谈判如何才能走出目前的僵局？《21世纪经济报道》就此采访了国务院发展研究中心发展战略和区域经济部副部长张永生研究员。

　　张永生认为，要走出目前的僵局，气候谈判需要进行战略性的思路转变，从目前各国“负担分担”的零和游戏，转向“机遇分享”的双赢格局，并将促进绿色发展置于2020年后气候协议的核心位置。

　　作为国务院发展研究中心重点政策研究“气候变化和绿色发展”领域学术负责人，张永生也是该中心与世界银行合作的《2030年的中国》绿色发展专题的中方主笔。

　　气候谈判何以陷入困境？

　　《21世纪》：国际气候谈判为何陷入困境？

　　张永生：目前的气候谈判，看起来很复杂，但本质上都是将减排视为一种负担，各个国家都在为自己寻找理论依据，以达到“自己少减、他国多减”的目的。现在谈判陷入僵局，主要在于以下三个原因。

　　第一，全球碳排放空间严重不足。根据联合国政府间气候变化委员会（IPCC）刚刚发布的政策摘要，要将长期温升目标控制在高于工业革命前的2度以内（按50%的概率估算），从2012年起，今后全球最多只剩下3090亿吨碳排放空间。按照2011年全球86.17亿吨碳（或316亿吨二氧化碳）的年排放速度，还可供全球排放约36年。

　　国际气候谈判的焦点，实际上就是各国都想在这剩余的碳排放空间中，获得更多的份额。在此问题上，发展中国家显得更加理直气壮，因为现在大气层中70%左右的二氧化碳均为发达国家的累积排放。但困难在于，在现有的发展模式下，即使将所有的碳排放空间分配给发展中国家，也难以满足其发展所需。如果不改变传统高碳发展方式，则发达国家和发展中国家分享全球碳排放空间的矛盾就始终不可调和。

　　第二，谈判机制设计存在一些问题。目前谈判采取协商一致原则，协议需要190多个成员国全体同意。这一原则可以有效地防止少数发达国家操纵谈判过程和结果，较有效地保护发展中国家、小国的利益，但也带来了气候谈判的低效，加剧全球气候问题解决的困难。

　　第三，传统理论的误导。传统气候变化经济学遵循这样一个分析思路，即气候变化会带来灾害，所以需要减排，而全球最优的减排力度，就是减排的边际好处和边际成本相等。传统分析将减排好处的定义为未来气候变化损失的减少。也就是说，不论采取多么严格的减排措施，其好处至多只是损失的减少。它不能预见到，减排有可能使经济升级到一个更有竞争力的结构带来的好处。而且，由于传统分析中减排的成本具有本地性，而减排的好处由全球共享，每个国家就都有强烈的动机，让自己少减而他国多减。全球气候谈判就成为一个各国如何合理进行减排“负担分担”的过程，而不是讨论如何共同合作探索绿色发展新机遇。

　　《21世纪》：在这种情况下，看起来好像很难走出僵局？

　　张永生：如果现有的气候谈判思路和框架不改变，只能看到两种可能的结果。一是2度的目标被突破，二是发达国家或发展中国家一方做出重大让步。这第二点当然很难。因此，更有可能的是2度的目标变得更加遥不可及。

　　从“负担分担”到“机遇分享”

　　《21世纪》：那么，气候谈判如何调整谈判战略，以打破目前的僵局？

　　张永生：气候谈判要走出目前的僵局，必须从当前各国“负担分担”的零和博弈，转向“机遇分享”的双赢格局。如是，则谈判的前景就会豁然开朗。

　　我们的研究显示，减排不只是一个挑战，它更有可能使经济跳跃到一个新的结构，带来更高的效用。这样，减排就可能成为经济增长的驱动力，减排本身也可能成为一种自利的行为，从而气候谈判就有可能成为各国通过合作寻求机遇分享的双赢格局的过程。

　　一国单边的减排行为，可能对该国反而有益。现在大部分国家，都将少减排视为自身的“国家利益”。比如美国，一些议员将美国的减排行动同一些发展中大国挂钩。个别国家的新领导人上台后，在应对气候变化问题上开倒车。但是，他们很可能在作一个历史性的误判，因为单方面的减排可能才是他们真正的国家利益之所在。

　　如果减排成为新的经济增长来源，则有限的碳排放空间就不再是一个突出的问题，发达国家和发展中国家就可

　　以由目前的冲突关系，转变为共同开发减排背后的机遇的合作关系。

　　《21世纪》：那么，我们如何促使各国实现从“负担分担”向“机遇分享”的战略性转变？

　　张永生：促进绿色增长，我们需要走出一个两难困境，即“绿色增长赖以成功的条件是政府采取严肃的减排行动，而要让政府采取严肃的减排行动决策，又必须先看到绿色增长成功的证据”。这是一个“鸡生蛋、蛋生鸡”的关系。

　　打破这个困境的关键，是在新的国际气候协议中，引入一种既规避风险，又提供激励的机制设计，降低各国的强制性承诺比重，提高自愿性承诺比重。绿色增长是一个“自我实现”的预言。如果全球气候协议能尽快达成，且各国政府采取强有力的减排和环保措施，则市场对绿色增长就会有稳定的预期，资源、技术都会朝着绿色增长方向配置，绿色增长就真的会实现。

　　相对而言，通过国际气候协议建立起促进绿色增长的制度框架，远比具体的减排数字更重要，因为绿色增长进程一旦启动，全球减排就会加快走上良性发展的过程，推动全球气候变化问题的根本解决。

　　新的全球协议可包含“两大支柱”

　　《21世纪》：上述思路转变如何体现在具体的谈判上？

　　张永生：具体思路是，新的全球协议可以包括“两大支柱”，即每个国家均同时进行两类减排承诺，一是有法律责任的强制减排，二是无法律责任的自愿减排。这其中，“有区别的共同责任”原则，体现为各国减排承诺的形式和力度的差别。

　　在各国强制性承诺的基础上，各主要排放大国在UNFCCC框架内，进一步做出不具法律约束力的更高的自愿性减排承诺，并建立类似“全球绿色增长俱乐部”的合作促进机制。参加这一俱乐部的国家将获得相应的好处，包括绿色产品和服务的自由投资、自由贸易、技术转让、标准认证认可等合作好处。同时，成员国必须承诺在国内建立有效的绿色增长机制，包括促进清洁能源发展、实施严格环保标准、建立排放交易体系、征收环境税、取消化石能源补贴、植树造林，等等。

　　在具体操作上，可以是每个国家承诺一个减排范围，上下限具有不同的法律性质。比如，假定某发达国承诺绝对减排40%-70%，则其中下限40%属于强制减排目标，上限70%是自愿减排目标。这样，各国两类不同承诺的加总，在一定概率的条件下，可以满足2度目标要求的全球减排量。资金、技术转让等谈判议题，均可以在此框架下继续谈判。更为重要的是，这两大支柱将建立起有效的绿色增长良性促进机制。

　　但是，有一点应该清楚，要实现国际气候谈判的这种战略转变并不容易，因为国际气候谈判是近两百个国家复杂的利益交互过程，且谈判自身有其强大的惯性。