2014全国两会：关于《野生动物保护法》修订的建议

2014/3/7 12:45:48  http://www.ditan360.com/   中国低碳网

　　关于《野生动物保护法》修订的建议

　　案由：

　　通过过去30年的保护工作，许多国家一类重点保护动物得到较好保护，如大熊猫、朱鹮、坡鹿、藏羚羊等，依靠自然保护区以及禁止偷猎等得到较好保护，数量处于稳定和增长之中。但一些重点保护动物以及大量非重点保护物种，尤其是经济利用价值较高的物种的资源量呈下降趋势（鹿、麝、熊、穿山甲，特别是龟类、蛇类、淡水水生动物）。由于栖息地破坏和过度开发利用，一些单一种群物种，如黔金丝猴、莽山烙铁头、鳄蜥、海南长臂猿、河狸、几种龟类等面临绝迹的危险。根据2004年《中国物种红色名录》的评估结果显示，中国物种目前状况无脊椎动物受威胁的比例平均约为35%；脊椎动物约为36%，其中一些全部评估的类群，如造礁石珊瑚254种全部受威胁；蝴蝶类1302种近13%受威胁；两栖纲407种近40%；爬行纲321种近30%；鸟纲1330种约7%；哺乳纲580种近40%受威胁。

　　当前野生动物物种面临的最主要威胁是非法捕猎（贸易）和栖息地丧失。目前全国范围野生动物偷猎现象十分严重，在野生动物的栖息地中使用套子、毒药、破坏性渔具、爆炸等等手段捕猎和采集各种各样受到保护和未受到保护的野生动物的现象十分普遍。在一些地区，野生动物非法贸易十分普遍，不仅严重威胁着我国本土的野生动物，同时也威胁到周边国家的物种，在国际上造成了较大的负面影响。另外一种严重威胁是因城市化、农业开垦、林业种植、矿产开发、过度开发旅游、道路和大坝建设等导致栖息地的丧失和分割。

　　我国的野生动物保护和管理相关的法律法规，从1988年颁布的《中华人民共和国野生动物保护法》之后陆续建立，其中包括《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《自然保护区条例》、以及最近颁布的《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》等主要法规。同时，还有一系列政策文件和部门通知对具体行政执法进行指导，如：《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《国务院关于禁止犀牛角和虎骨贸易的通知》等。随着社会、环境和资源状况发生的变化，颁布21年后，《野生动物保护法》的立法精神和保护原则已经在很多方面不能够适应当前野生动物保护及利用的需要，国家已经对此有了充分的认识，《野生动物保护法》的修订工作已经纳入到2014年全国人大立法工作计划，调研和修订工作正在开展之中，为支持国家的这项行动，我们对《野生动物保护法》修订内容提出了修改意见。

　　案据：

　　一、野生动物保护工作应当提高到国家生态安全保障的高度，《野生动物保护法》的立法宗旨应当是为野生动物提供全方位保护的法律保障

　　全世界870万左右物种中89%是动物。生物多样性对人类的福利和发展有着宝贵的价值和作用，它们为人类提供了食品、医药、纤维、香精油、商业木材或供人类观赏，还给人类提供了很多宝贵的生物多样性服务，例如水源的涵养、控制洪水、气候改善、固定污染物和气候调节，也是传统文化生活和休闲娱乐不可分割的部分。可以说每个人都与生物多样性有关系，我们吃的、喝的，甚至呼吸的空气等都来源于生物多样性。我国已经认识到生物多样性为人类提供的这些功能的重要意义，因此十八大三中全会公报中提出了划定“划定生态保护红线”，是意识到随着城市化进程和工农业发展，自然生态系统不断遭受破坏而退化，当生态退化达到一个特定水平之下时，自然生态系统将无法有效为我们提供必要的服务，人类将难以在地球上生存和发展。动物在实现这些功能服务中发挥了非常重要的作用。没有动物的生态系统是不可能健康的，也不可能提供人类所需要的生态服务功能。野生动物在传花授粉、扩散种子、挖洞松土、保持水土、清洁水源、食物链平衡、营养循环、天敌控制等方面具有重要作用，是维持生态系统平衡和健康的关键。在“生态文明”建设提高到国策的高度时候，保护野生动物需要提高到国家生态安全保障的高度。

　　《野生动物保护法》中目前的立法目标是“为保护、拯救珍稀、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡。”，立法目标中将“合理利用”包括在法律目标之中，显然是不合适的，因为“利用”是普通人和单位都会去追求的目标，而《野生动物保护法》的责任是限制那些对野生动物造成破坏的利用行为，因此，根本还是要为保护野生动物提供法律保障，而不是为“利用”野生动物提供法律保障。而将野生动物定位为“资源”，侧重于其实物利用价值，完全忽略了野生动物为人类提供的其他生态服务功能，实质上否认了野生动物的健康种群的存在是国家生态安全的重要保障条件。

　　《野生动物保护法》中目前的立法目标是“为保护、拯救珍稀、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡。”，立法目标中将保护野生动物仅仅限定在濒危珍稀野生动物的范围，只有“珍稀或濒临灭绝”以及“有益的、有重要经济价值、有科学研究价值的（三有）”的野生动物被定义在了该法的范围内。在这样的定义下，中国580种哺乳动物中，只有29.5%被定义为野生动物，其中14.3%受到保护，15.2%为“三有”；鸟类物种中60.8%被定义为野生动物，其中只有很小比例受到保护，更多的是“三有”；几乎所有爬行动物和两栖动物都被定义为野生动物，却只有少数受到保护，大部分被定义为“三有”。许多在生态系统中扮演重要角色以及受到严重威胁的动物都未受到法律的保护，未在国内分布却可能由于进出口或其它原因引入国内的外来物种也未做定义，这些物种中有的已经形成入侵，有更多是存在入侵风险。显然未能为野生动物提供全方位的保护保障。

　　二、重点保护野生动物名录更新极慢，不利于濒危野生动物的保护工作开展

　　重点保护野生动物名录更新迟缓，1989年制定以来一直未更新，大量濒危物种未及时列入保护名录，保护力度很难得到加强。例如，目前斑鳖在我国的已知数量只剩下两头，却未将它列入保护名录中。大量的龟类、蛇类、鱼类因为过度利用导致野生种群急剧下降，例如，90年代以来，持续而大量的盗猎导致黄胸鵐（俗称禾花雀）在2013年11月26号，被世界自然保护联盟（IUCN）由「易危」级别提升至「瀕危」级别，与大熊猫同一级别；长江刀鱼在江阴县，从鱼年捕获量1956年最高达174吨，至1987年106吨，2002年后不足百吨，到2012年不足0.5吨，但是这些种群急剧下降的物种却长期无法纳入到重点保护名录。

　　实际上，名录修订工作十几年前就已经开展多次，新的名录却迟迟无法出台，导致这个问题的原因是《野生动物保护法》中缺乏明确的列入重点保护野生动物名录的标准，不仅已经制定的保护名录缺乏科学性，对建议的保护名录也很难达成共识；名录制定时候注重生物的经济价值，而不是单纯的从物种现状和发展前景等生物学因素进行考量，导致有经济利用价值的濒危物种难以被纳入保护名录；名录的批准需要得到不同部门的认可，名录的制定又牵扯过多部门利益，不同部门的需求和考虑阻碍了修订名录的正常通过。

　　三、野生动物保护法中政府部门的职责及法律责任不清

　　野生动物的保护工作基本上局限于专门从事保护的部门（国家环保总局的生态保护司、国家林业局的野生动植物保护司、农业部的水生野生动物保护办公室和草原处等），但是经济发展部门却是和野生动物状况最直接相关的，包括几乎所有的部门，如从事农业、林业、工业、交通、贸易、中医药、进出口、水利等等。这些部门的决策和行动直接对野生动物造成影响。这些部门是最应该在其制订规划和实施计划中考虑到野生动物的保护问题，但事实是这些部门没有充分优先考虑野生动物保护。这种状况导致了缺乏政策来鼓励对野生动物有利的经济发展技术和措施进行研究。经济的发展不一定总是以野生动物的丧失为代价，很多开发如果采取适当的措施可以大大降低对野生动物的影响。

　　保护管理机关职责的法律界定不清晰。目前，野生动物管理机构分为水生物种（海洋渔业部门）和陆生物种管理机构（林业部门）两种，同时控制野生动植物的进出口、市场交易、为动物园获得动物的核心权威机构分别是海关、工商局、建设部，这些机构之间缺乏协调监督机制，导致管辖权重叠和漏洞。其次是部门立法可能造成空缺和重复。《野生动物保护法》及其配套法规往往都仅对野生动物的单一领域或单一部门的管理行为进行立法，如动物、水生、陆生、进出口、药品、海关等数量众多的管理规章，但是由于各个部门立法的出发点不同，造成了一些领域的真空、重叠甚至矛盾。

　　四、处罚力度低，违法成本低

　　下套、陷阱、张网捕鸟、毒杀、绝户性捕捞、电鱼、狗围；在禁渔期捕鱼等非法狩猎行为在全国范围自然保护地内外比比皆是。一个重要原因是执法中非法狩猎活动要求实证在大部分情况下是很难做到的，比如下套、毒杀，除非当场抓到，很难实施严重处罚。珲春市为了保护东北虎，每年不断在组织人力物力进行淸套，但是违法分子却在不断下套，因为过去十年基本就没有任何人因为下套而受到真正的处罚。

　　对持有野生动物的处罚也往往因为缺乏现场犯罪依据，处罚力度低，例如有人拿着野猪，但是如果没有当场抓住偷猎野猪，处罚力度非常低。个人饲养（和炒作）野生动物已经成为导致许多物种濒危的一个重要原因，例如珍稀龟类，有的因为个人持有和炒作，价格高达十几万元一只，这样的高价让不法分子不惜任何代价抓绝最后一只野外活体。

　　对个人消费野生动物更是不追究其法律责任。

　　方案：

　　除了上面提到的3点主要问题之外，《野生动物保护法》还存在很多其他问题，附件1也就许多细节问题提出了修改修订建议，这里仅就其中上述3点主要问题提出修改建议。附件2是对《野生动物保护法》的全面修订草案供参考。

　　一、为野生动物提供全面保护的法律保障

　　明确《野生动物保护法》的立法宗旨应当是为保护野生动物，维护生物多样性及生态平衡，制定本法。本法设立的目的就是为规范和限制野生动物过度利用对野生动物野生种群造成的破坏，而不是鼓励合理利用野生动物。

　　确定法律管理范围包括所有野生动物，使中国的野生动物得到较为全面的关注和保护。如果要限制范围的话，应该限制在“所有陆生脊椎野生动物、被列入保护名录的水生脊椎野生动物和无脊椎动物野生动物”。扩大法律监管范畴，明确禁猎范畴，建议：

　　自然保护地内全面禁猎，禁止任何野生动物的商业性狩猎；

　　自然保护地外禁止任何陆生脊椎野生动物的商业性狩猎；

　　自然保护地外禁止任何受保护鱼类和受保护无脊椎动物的商业性利用；

　　对给人类带来损失的受保护野生动物的捕捉，只能由野生动物保护主管单位经专家论证后实施；

　　对给人类带来损失的非保护脊椎野生动物的捕捉或者猎杀，须经环境影响评估论证，获得野生动物保护主管单位许可后实施；

　　运动狩猎应在科学监测相应物种种群不会对其野生种群造成危害的前提下开展，获得的收入公开，并全部用于支持该物种的保护工作，特别是支持当地社区参与保护，其他人和集团不能从中谋取利益。

　　二、建立重点野生动物保护名录更新机制

　　参照国际IUCN红色名录物种受威胁等级标准，制定客观、科学的重点保护野生动物等级划分标准。不应因为经济需求大而考虑降低列入重点保护名录的标准，应基于物种的野外种群现状和人类利用威胁压力变化及时更新保护名录，使得由于经济利用导致的数量急剧下降物种及时列入相应保护级别，并实施相应的保护管理，在得到良好保护，种群数量恢复后，再相应下调保护级别。野生动物保护法的作用就是用这种方式来达到保护效果的。

　　建立独立的名录更新专家委员会，定期对列入保护名单的物种现状和保护成效进行评估，并对保护等级和保护策略进行合理的调整。

　　建立保护物种提名机制，任何个人或机构可向名录更新专家委员会提出调整物种名录的申请，委员会对收到的申请，必需进行审核评估并给予答复。

　　立法规定对全社会做好物种保护的信息公开工作，如物种濒危等级和标准、监测和评估报告、保护成果、工作进展等相关信息应得到及时公开。同时保障公众对保护名录监督和提出修改意见的权利。

　　三、明确涉及野生动物的政府各部门的责任和义务，针对具体的责任单位和责任人制定相关的法律责任

　　明确各个发展部门在野生动物保护中的责任。比如交通部门要考虑道路规划不能阻碍重要野生动物的迁徙通道；农业部门农药化肥的使用，必须考虑到野生动物关键栖息地保护问题等。在法律责任部分，相应地需要明确这些部门不能履行职责的法律责任。

　　在保护管理方面，强调统一管理，避免多头管理。对陆生、水生、两栖、爬行类动物实现统一的主管部门管理，避免因多头管理而造成管理标准不一，甚至出现扯皮现象。

　　明确自然保护地管理机构、森林公安、海关、工商局等相关野生动物保护执法部门的执法职责，避免出现执法空缺和重复。明确执法单位执法不力的法律责任。

　　四、加大非法狩猎和利用野生动物的处罚力度

　　降低对现场罪证的要求，加大对销售、运输、持有野生动物等行为的处罚力度；

　　加大对制造、销售、购买、持有、使用狩猎工具的处罚力度；

　　禁止个人持有陆生脊椎野生动物以及受保护的其他野生动物，制定严厉的相应处罚条款。只有极大提高持有受保护野生动物风险，才能切实阻止炒作野生动物价格现象；

　　制定机制促进公众举报和监督，明确公众（包括民间组织）的在监测、诉讼、参与等方面法律主体资格，允许公众参与或者独立开展巡护、协助执法等。

　　附件：

　　附件1：《野生动物保护法》修订思考框架，列出了详细的修改建议

　　附件2：《野生动物保护法》法律修改草案，列出了详细的法律条款修改建议