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两部门推行试点工作:土地储备融资 首发专项债券

2017/7/21 11:48:34        
人民日报   
来源:中国低碳网

 6月1日,财政部、国土资源部公布了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》,明确2017年先从土地储备领域开展试点,发行土地储备专项债券,今后逐步扩大范围,逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度,有效防范专项债务风险。

  地方政府土地储备融资,为何要发专项债券?专项债券发行额度和期限如何确定?债券到期后如何偿还?针对社会关注的热点问题,记者采访了有关部门和专家。

  解决土地储备资金需求,只有一条路

  国土资源部有关负责人介绍,提供保障性安居工程用地,应对房价过快上涨,城市总体规划实施等,都需要一定的土地储备作保障。土地储备制度,有利于保证土地利用总体规划和城市总体规划实施,促进土地节约集约利用,提高土地利用效率。

  “依法依规解决土地储备资金问题,是土地储备制度健康发展的重要基础。”北京大学法学院副教授楼建波说,政府储备的土地,未来进入市场肯定是有收益的。但政府在进行土地储备时,需要取得土地、前期开发、储存管理等,这些都是需要资金投入的。

  2015年以前,地方土地储备资金的来源以银行贷款为主。新预算法实施后,银行贷款这条路就行不通了。新预算法规定,地方政府举借债务只有一条路,就是发行地方政府债券。除此以外,其他任何方式举债都不可以。这等于把“旁门左道”都堵死了,只开了一扇正门。这意味着,地方政府的土地储备融资需求,也应通过发行地方政府债券的方式解决。

  专项债券与土地储备项目对应

  “此次推出的土地储备专项债券,就是为土地储备业务量身打造的。”财政部有关负责人介绍,在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面,通过专项债券管理模式创新,形成总量可控、动态可持续的资金保障机制,以合法规范方式保障土地储备项目合理融资需求。

  《办法》明确,土地储备专项债券发行,严格对应项目实施。发行土地储备专项债券的土地储备项目,应当有稳定的预期偿债资金来源。项目对应的政府性基金收入,应当能够保障偿还债券本金和利息,实现项目收益和融资自求平衡。

  省级政府为土地储备专项债券的发行主体。土地储备专项债券可以对应单一项目发行,也可以对应同一地区多个项目集合发行。债券期限与项目实际相适应,原则上不超过5年。同时,鼓励地方政府通过结构化创新,合理设计债券期限结构,既避免期限过短造成的错配风险,又减少期限过长带来资金闲置问题。

  土地储备专项债券,到期如何偿还?《办法》要求,债券本金偿还,与项目取得的土地出让收入相对应,不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现,不能偿还到期债券本金时,可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还,项目收入实现后予以归还。

  “建立专项债券与项目资产、收益对应的制度,以项目收益来偿还债务本息,真正体现了专项债券的本质。”上海财经大学副教授郑春荣认为,项目收益和融资自求平衡,偿债资金来源明确、有保障,有利于防范和化解专项债务风险。

  分类发行专项债券,品种还将增加

  “特别需要强调的是,土地储备专项债券的发行额度,不得突破地方政府专项债务限额的‘天花板’。”财政部有关负责人指出。2017年地方政府专项债券总限额是72685.08亿元,各省应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排。

  土地储备专项债券资金,由财政部门纳入政府性基金预算管理,并由土地储备机构专项用于土地储备。任何单位和个人不得截留、挤占和挪用,不得用于经常性支出。

  “发行土地储备专项债券,既是解决地方政府土地储备资金的重要渠道,也是政府债务防控的重点。”中国农业大学资源与环境学院教授朱道林表示。

  发行土地储备专项债券,将土地储备资产及其预期土地出让收入显性化,明确地方政府不得以储备土地,为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。也就是说,地方政府也不能拿储备土地作抵押,为融资平台公司融资提供担保,等于从机制上堵住了变相举债的“后门”。

  “逐步按政府性基金收入项目分类发行专项债券,有利于增强地方政府债券透明度。”郑春荣说,政府举债融资更规范,投资者心里也更有底。“土地储备专项债券,只是地方政府专项债券的一个品种。随着今后逐步扩大范围,可能还会有新品种问世,像市政基础设施专项债券、交通运输专项债券等。”