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碳市场对于中国实现《巴黎协定》下的承诺作用有限

2018/9/25 14:15:11  http://www.ditan360.com/   中国低碳网  人气:6664

20169月初,中国正式批准了《巴黎协定》[1],并提交了国家自主贡献(Nationally Determined Contribution,NDC)目标,同年11月初该协定正式生效。《巴黎协定》是《联合国气候变化框架公约》下继《京都议定书》后第二份有约束力的气候协议,并为2020年以后的全球应对气候变化行动方案作出了安排。该协定目标的实现依赖于各国对于完成NDC的努力,因为这种自下而上的控排方法是过去的国际气候协议中没有尝试过的,所以也给各国如何提出具有雄心的减排提出了挑战,同时如何全面兼顾各方诉求也是一个重要问题[2] 

碳市场被认为是一种成本有效的市场控排机制,目前已在全球30多个国家实施,中国碳市场建设的意义也在多个场合被提到,认为是达成中国实现NDC中承诺目标的关键政策之一。目前全国碳市场建设在分阶段逐步推进,最初阶段只纳入发电行业,并逐步扩大行业覆盖和交易主体范围。本文简要分析全国碳市场的发展情况是否影响我国NDC实现,以及碳市场如何促进我国在《巴黎协定》下更有雄心的气候变化行动?

碳市场对实现2030年左右碳排放达峰目标有作用吗?

中国向联合国提交的国家自主贡献主要是确定了到2030年的行动目标,即二氧化碳排放在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰;单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%- 65%;非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右;森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右[3]。由于我们讨论的碳市场跟温室气体排放最相关,所以我们会把讨论重点放在碳市场和NDC中二氧化碳排放达峰之间的关系上。 

根据CAT(Climate Action Tracker)的数据进行计算,在过去五年中(2013-2017),中国碳排放同比增长率都在2%以下,2016年更是出现了较2015年降低0.2%的情况。在2017年,二氧化碳排放达到了117.35亿吨,较上一年增长了1.8%,这对应着2.13亿吨的排放量增加;主要是由于石油和天然气消费量的增加。因为中国煤炭的消费量在2013年就应该已经达到了近些年的高点,虽然2017年煤炭消费量出现了近五年的首次反弹,也只是同比小幅增加0.4%[4],折算后也就是约0.3亿吨二氧化碳排放。以上分析说明,煤炭消费相关的二氧化碳碳排放量对我国的二氧化碳排放年增长量的贡献非常有限,而主要贡献者是石油和天然气。 

然而,反观目前的中国碳市场,只纳入发电行业,涵盖1700多家煤炭和天然气发电企业[5](后者占比很小),这些煤电厂是中国煤炭消费的主力,2017年约44%的煤炭消费来自发电[6];碳市场看似是对于所纳入的火电行业的二氧化碳排放总量进行了控制,但其对于中国煤炭消费对应的二氧化碳达峰影响并不大;也就是说,即使没有碳市场,由于煤炭总量控制的政策影响,煤炭消费相关的排放量也已经进入下行通道。  

图:不同煤控情景下的中国二氧化碳排放

 

来源:Climate Action Tracker, 接:https://climateactiontracker.org/countries/china/current-policy-projections/  

根据CAT的预测,如果在当前减少煤炭使用的相关政策能继续下去(煤控持续情景),那么在2020年之前我国就能迎来二氧化碳排放峰值[7];这意味着中国将大幅度提前实现NDC中设定的2030年左右碳排放达峰的承诺。这种持续煤控的情景在目前的能源与气候变化政策背景下,是比较贴近现实的。然而在2020年,仅纳入发电行业的中国碳市场很有可能还没有真正运行或者刚刚开始运行。所以从何谈起碳市场对于实现《巴黎协定》下NDC目标很重要? 

碳市场应促进制定未来更有雄心的国家自主贡献

所以在中国达成2030年NDC目标看似并不存在挑战的情况下,CAT对中国NDC的的评级为“高度不足”,认为当前的NDC并不足以将温升限制在《巴黎协定》中规定的2°C以下,更不用说将温升限制在1.5°C,除非其他国家进行更积极的减排;不过这在美国宣布退出《巴黎协定》之后显得更加不现实了,中国作为全球第一温室气体排放大国,是否要承担更多的责任已经是国际气候谈判的焦点之一了。

鉴于中国完成NDC目标几乎没什么难度,当前的能源与气候变化政策其实是可以更具有雄心的。根据《巴黎协定》,第一次NDC全球盘点会发生在2023年,之后每五年一次,全球盘点目标就是让缔约方以国家自主的方式更新和加强其相关行动和资金支持。 

根据前文分析,全国碳市场的发展快慢与否对于中国当前NDC中二氧化碳达峰的目标达成并无影响。中国目前提交的NDC,很可能没有充分考虑碳市场的控排潜力,或者是当时就预计到了全国碳市场并不会在第一次全球盘点之前实际运行。

不过通过五年盘点这一机制,中国对于2023年后NDC的调整就应该考虑到碳市场的真正作用,需要根据碳市场的发展来制定适合自身发展需求且具有雄心的NDC;然而,在未来NDC的更新之前,如果全国碳市场有效运行并起到了控排的作用,那么盘点后的新目标是否能够积极呢?比如说设定碳排放总量绝对量下降的时间表。所以这对于作为碳市场和国际气候谈判主管部门的生态环境部也提出了挑战,即如何权衡碳市场的发展速度与未来气候承诺中的控排目标。 

结语

根据《巴黎协定》各缔约国提交的自主贡献,即使是180多个国家提交的气候行动方案相加,其结果也可能难守住2°C温升上限,而实现1.5°C温升目标则难度更大。这就需要更有雄心的行动方案。中国的NDC目标在2015年巴黎气候变化大会提出之时,既有人赞许,也有人认为中国的NDC缺乏雄心。如果中国在2020年碳排放达峰,或许认为中国当时的NDC目标设定的过于保守的声音会增加。同时,在2°C全球温控目标的背景下,在近期的气候变化国际谈判中,中国可能会面临更大的压力。 

作为中国气候行动方案中的一个重要部分,中国的碳市场得到不少发展中国家关注,对于这些有意愿建立碳市场的国家,中国的实践有一定的参考作用。然而,目前中国的碳市场对于其NDC目标的实现并无实质影响,也就是说目前中国提交NDC中的二氧化碳达峰目标可能并不依赖于碳市场就已能达成。

中国碳市场未来的发展应该与国家的国际气候政策更匹配。在2023年全球盘点到来之前,中国的NDC和碳市场应该要考虑如何保证各个目标能相互协调和促进,既不能让碳市场限制更有雄心NDC的实现,也要避免让碳市场成为一个对于NDC无关痛痒的政策。所以,要根据未来碳市场覆盖的行业以及温室气体种类制定更有雄心的排放控制目标,也要尽早将碳市场与未来NDC承诺力度如何匹配而进行分析和评估。


尾注:

[1]《巴黎协定》原文中文版。链接:https://unfccc.int/sites/default/files/chinese_paris_agreement.pdf.

[2] 论《巴黎协定》中“自下而上”机制及启示,国际法研究。链接:http://www.guojifayanjiu.org/Admin/UploadFile/Issue/e3qlzvms.pdf.

[3] 强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》,国家发改委。链接:http://www.sdpc.gov.cn/xwzx/xwfb/201506/t20150630_710204.html.

[4] 中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报,国家统计局。链接:http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html.

[5] 全国碳排放权交易市场正式启动,中电联。链接:http://www.cec.org.cn/xiangguanhangye/2017-12-28/176563.html.

[6] 中国煤炭消费总量控制方案和政策研究(中国煤控项目),“2018年煤控项目研究框架”.2018.6.

[7]Climate Action Tracker, Country Assessments 2018 for China. Link: http://climateactiontracker.org.

 

本文为磐石环境与能源研究中心原创文章,作者:林佳乔。转载请联系授权,并注明出处。文章合作、授权请发邮件至:wanghui@reei.org.cn

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